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Aprendizado Urbano Reclamações

Posted on: 2011/11/29

A reclamação constitucional sob a recente ótica do STF

A reclamação é um instituto processual previsto na Constituição Federal, de competência originária dos Tribunais Superiores, que tem por objetivo preservar a competência e garantir a autoridade das decisões destes Tribunais.
O artigo 102, inciso I, alínea “l”, da Constituição, prevê a reclamação para o Supremo Tribunal Federal: r
Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituição, cabendo-lhe: r
I – processar e julgar, originariamente: r
l) a reclamação para a preservação de sua competência e garantia da autoridade de suas decisões; r
Já a reclamação de competência do Superior Tribunal de Justiça está prevista no artigo 105, inciso I, alínea “f”, da Carta Magna, cujo teor encontra-se abaixo transcrito: r
Art. 105. Compete ao Superior Tribunal de Justiça: r
I – processar e julgar, originariamente: r
f) a reclamação para a preservação de sua competência e garantia da autoridade de suas decisões; r
I – Natureza jurídica da reclamação constitucional: r
Muito se discute acerca da natureza jurídica da reclamação constitucional. A doutrina não firmou qualquer entendimento pacífico sobre o tema. Alguns autores entendem ser a reclamação constitucional uma ação; já outros defendem tratar-se de um recurso; também há doutrinadores que a enquadram como um incidente processual. r
Não obstante tais correntes doutrinárias, o Supremo Tribunal possui posicionamento no sentido de situar-se a reclamação constitucional no âmbito do direito de petição, previsto no artigo 5º, inciso XXXIV, alínea “a”, da Constituição. Eis a ementa do julgado: r
>AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTIGO 108, INCISO VII, ALÍNEA I DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DO CEARÁ E ART. 21, INCISO VI, LETRA J DO REGIMENTO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA LOCAL. PREVISÃO, NO ÂMBITO ESTADUAL, DO INSTITUTO DA RECLAMAÇÃO. INSTITUTO DE NATUREZA PROCESSUAL CONSTITUCIONAL, SITUADO NO ÂMBITO DO DIREITO DE PETIÇÃO PREVISTO NO ARTIGO 5º, INCISO XXXIV, ALÍNEA A DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. INEXISTÊNCIA DE OFENSA AO ART. 22, INCISO I DA CARTA. r
1. A natureza jurídica da reclamação não é a de um recurso, de uma ação e nem de um incidente processual. Situa-se ela no âmbito do direito constitucional de petição previsto no artigo 5º, inciso XXXIV da Constituição Federal. Em conseqüência, a sua adoção pelo Estado-membro, pela via legislativa local, não implica em invasão da competência privativa da União para legislar sobre direito processual (art. 22, I da CF). r
2. A reclamação constitui instrumento que, aplicado no âmbito dos Estados-membros, tem como objetivo evitar, no caso de ofensa à autoridade de um julgado, o caminho tortuoso e demorado dos recursos previstos na legislação processual, inegavelmente inconvenientes quando já tem a parte uma decisão definitiva. Visa, também, à preservação da competência dos Tribunais de Justiça estaduais, diante de eventual usurpação por parte de Juízo ou outro Tribunal local. r
3. A adoção desse instrumento pelos Estados-membros, além de estar em sintonia com o princípio da simetria, está em consonância com o princípio da efetividade das decisões judiciais. r
4. Ação direta de inconstitucionalidade improcedente. (STF, ADI nº 2.212/CE, Relatora Min. Ellen Gracie, Plenário, DJ 14/11/2003) r
Assim, o Supremo entende que a reclamação constitucional está inserida no campo do direito de petição (artigo 5º, inciso XXXIV, da CRFB/88), configurando, pois, garantia fundamental e direito individual do cidadão. r
Tendo isso em vista, nessa mesma Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2.212/CE, o Supremo Tribunal Federal decidiu que a Constituição Estadual pode prever a reclamação de competência originária do Tribunal de Justiça, para preservar sua competência e garantir a autoridade de suas decisões. r
Ora, sendo a reclamação um direito de petição, sua regulamentação não representa matéria processual, não implicando em competência legislativa privativa da União, conforme dispõe o artigo 22, inciso I, da Carta Magna. r
Por isso, e de acordo com o princípio da simetria, é possível que a Constituição Estadual discipline o instituto da reclamação, cujo objetivo é o de preservar a competência do Tribunal de Justiça e garantir a autoridade de seus julgados. r
II – Cabimento da reclamação constitucional: r
As hipóteses de cabimento da reclamação constitucional são típicas, o que implica dizer que tal demanda possui fundamentação vinculada. r
A Constituição Federal (artigos 102 e 105) prevê duas hipóteses em que a reclamação é cabível: II-a) reclamação para preservação da competência do Tribunal e II-b) reclamação para garantia da autoridade de decisão do Tribunal. r
O artigo 103-A, parágrafo 3º, da Constituição, acrescentado pela Emenda Constitucional nº 45/2004, passou a prever uma terceira hipótese de cabimento: II-c) reclamação para garantia da autoridade de súmula vinculante. r
II-a) Reclamação para preservação da competência do Tribunal: r
No caso de determinada demanda ser de competência do Supremo Tribunal Federal, ou do Superior Tribunal de Justiça, e algum outro juízo usurpar essa competência, é cabível reclamação constitucional perante o STF ou perante o STJ, respectivamente. r
Assim, devendo a demanda ser instaurada no STF ou no STJ, seu processamento em outro juízo implica usurpação de competência, dando ensejo ao ajuizamento de reclamação. r
Um mandando de segurança contra o Presidente da República, por exemplo, impetrado perante um juízo federal de primeiro grau, acarreta em usurpação da competência do Supremo, tendo em vista a norma contida no artigo 102, inciso I, alínea “d”, da Constituição, sendo cabível o ajuizamento de reclamação perante a Corte Suprema. r
Outro exemplo comum é o que deriva do artigo 102, inciso I, alínea “n”, da Constituição. Tal dispositivo prevê como competência originária do STF “a ação em que todos os membros da magistratura sejam direta ou indiretamente interessados, e aquela em que mais da metade dos membros do tribunal de origem estejam impedidos ou sejam direta ou indiretamente interessados”. r
A Súmula nº 731 do Supremo dispõe que “para fim da competência originária do Supremo Tribunal Federal, é de interesse geral da magistratura a questão de saber se, em face da LOMAN, os juízes têm direito à licença-prêmio”. r
De tal modo, uma ação que verse sobre o direito dos juízes à licença-prêmio é de competência originária do Supremo, tendo em vista o artigo102, inciso I, alínea “n”, da Constituição, e a Súmula nº 731, do Supremo. Se dita ação for processada em juízo outro que não o Supremo, cabível será o ajuizamento de reclamação, a fim de que se preserve a competência do STF. r
II-b) Reclamação para garantia da autoridade de decisão do Tribunal: r
A reclamação para garantia da autoridade de decisão do Tribunal tem por objetivo impor a autoridade do julgado, ou seja, fazer com que ele seja respeitado. r
No âmbito do Supremo, a reclamação pode ter por escopo garantir a autoridade de uma decisão proferida tanto em processo subjetivo, quanto em processo objetivo. r
II-b-i) Reclamação para garantia da autoridade de decisão proferida em sede de controle difuso/concreto de constitucionalidade (processo subjetivo): r
Se o Supremo, em sede de processo subjetivo (tais como recurso extraordinário, mandado de segurança, habeas corpus…), profere determinada decisão, o desrespeito, por parte de outro juízo ou autoridade administrativa, a esta decisão, dá ensejo ao ajuizamento de reclamação perante a Corte Suprema. r
Pode-se apontar, sobre a reclamação para garantia da autoridade de decisão proferida em processo subjetivo, uma causa bastante polêmica que está sendo debatida no STF, pendente de julgamento. r
É a Reclamação nº 4.335/AC. Discute-se se uma decisão, proferida em processo subjetivo, que declara a inconstitucionalidade de determinada norma, possui eficácia vinculante erga omnes. Ou se tal decisão, para possuir eficácia vinculante erga omnes, depende de resolução do Senado Federal que suspenda a execução da norma declarada inconstitucional (artigo 52, inciso X, da Constituição). r
Em suma: a eficácia vinculante erga omnes da decisão que declara a inconstitucionalidade de uma lei, em sede de controle concreto de constitucionalidade, depende de resolução do Senado suspendendo a execução da lei? r
Mencionada Reclamação já conta com o voto de quatro Ministros. r
Os Ministros Gilmar Mendes e Eros Grau entendem que a decisão que declara a inconstitucionalidade de determinada lei, em sede de processo subjetivo, tem eficácia vinculante erga omnes. r
Os Ministros consideram que, atualmente, a fórmula relativa à suspensão de execução da lei pelo Senado há de ter simples efeito de publicidade. Se o Supremo, em sede de controle concreto, declara que uma lei é inconstitucional, essa decisão tem eficácia vinculante erga omnes, fazendo-se a comunicação ao Senado para que publique a decisão. r
No quadro de uma verdadeira mutação constitucional, pelo artigo 52, inciso X, da Constituição, ao Senado compete apenas dar publicidade à suspensão da execução da lei declarada inconstitucional pelo STF, haja vista que a decisão proferida em processo subjetivo contém força normativa bastante para suspender a execução da lei. r
Já para os Ministros Sepúlveda Pertence e Joaquim Barbosa, a resolução do Senado suspendendo a execução da lei declarada inconstitucional pelo Supremo é indispensável. r
Para estes Ministros, há de ser mantida a leitura tradicional do indigitado artigo 52, inciso X: a suspensão da execução, pelo Senado, da lei declarada inconstitucional pelo Supremo, empresta eficácia vinculante erga omnes à decisão de inconstitucionalidade proferida no caso concreto. r
Não se pode reduzir o papel do Senado, que quase todas as Constituições subseqüentes a 1934 mantiveram. A Emenda Constitucional nº 45/2004 dotou o STF de um poder que, sem reduzir o Senado a um simples órgão de publicidade de suas decisões, dispensa essa intervenção, qual seja, o instituto da súmula vinculante (artigo 103-A, da Constituição). r
II-b-ii) Reclamação para garantia da autoridade de decisão proferida em sede de controle concentrado/abstrato de constitucionalidade (processo objetivo): r
No que se refere à reclamação para garantir a autoridade de decisão proferida em processo objetivo, ou seja, no chamado controle concentrado/abstrato de constitucionalidade, estão em debate no STF temas de suma importância. r
Isso porque a decisão em ação direta de inconstitucionalidade – ADI (inclusive por omissão), em ação direta de constitucionalidade – ADC, e em argüição de descumprimento de preceito fundamental – ADPF, tem eficácia erga omnes e efeito vinculante. Essa eficácia vinculante erga omnes da decisão dá margem a muitas polêmicas doutrinárias e pretorianas, principalmente no que tange à sua abrangência. r
Na Reclamação nº 3.458/MG discutiu-se se o indeferimento de liminar, em sede de ADI, dá ensejo ao ajuizamento de reclamação. O Supremo, revisando sua jurisprudência, passou a entender que não. Eis a ementa do julgado: r
RECLAMAÇÃO. Inadmissibilidade. Oposição contra decisão que indefere liminar em ação direta de inconstitucionalidade – ADI. Fundamentação do indeferimento. Irrelevância. Pedido não conhecido. Agravo improvido. Revisão da jurisprudência do STF. Precedentes. Não se admite reclamação contra decisão que, em ação direta de inconstitucionalidade, indefere, sob qualquer que seja o fundamento, pedido de liminar. (STF, Rcl-AgR nº 3.458/MG, Relator Min. Cezar Peluso, Plenário, DJ 23/11/2007) r
Assim, na supracitada Reclamação o Supremo passou a entender que o indeferimento de liminar, em ADI, qualquer que for seu fundamento, não dá margem ao ajuizamento de reclamação. r
Outro tema que foi decidido pelo Supremo, na Reclamação nº 2.475/MG (julgada pelo Plenário em 02/08/2007), se refere ao efeito vinculante dos “fundamentos determinantes” da decisão em ADI ou ADC. O STF entendeu que apenas a parte dispositiva da decisão tem efeito vinculante, não possuindo tal efeito os “fundamentos determinantes” (obiter dictum). r
Destarte, o efeito vinculante da decisão em ADI ou ADC limita-se à sua parte dispositiva. Os “fundamentos determinantes” não integram o dispositivo da decisão, não se sujeitando, pois, ao efeito vinculante. r
Além disso, o Supremo também já pacificou sua jurisprudência no sentido da inaplicabilidade, ao Legislativo, do efeito vinculante da decisão em ADI/ADC. r
Se o Legislativo editar uma lei que contrarie decisão proferida em ADI ou ADC, não será cabível reclamação perante o Supremo, mas sim uma nova ação direta de inconstitucionalidade. O legislador é livre para, no exercício de sua atividade legiferante, editar lei que contrarie o entendimento STF. r
INCONSTITUCIONALIDADE. […] A eficácia geral e o efeito vinculante de decisão, proferida pelo Supremo Tribunal Federal, em ação direta de constitucionalidade ou de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo federal, só atingem os demais órgãos do Poder Judiciário e todos os do Poder Executivo, não alcançando o legislador, que pode editar nova lei com idêntico conteúdo normativo, sem ofender a autoridade daquela decisão. (STF, Rcl-AgR nº 2.617/MG, Relator Min. Cezar Peluso, Plenário, DJ 20/05/2005) r
RECLAMAÇÃO. PRETENDIDA SUBMISSÃO DO PODER LEGISLATIVO AO EFEITO VINCULANTE QUE RESULTA DO JULGAMENTO, PELO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, DOS PROCESSOS DE FISCALIZAÇÃO ABSTRATA DE CONSTITUCIONALIDADE. INADMISSIBILIDADE. CONSEQÜENTE POSSIBILIDADE DE O LEGISLADOR EDITAR LEI DE CONTEÚDO IDÊNTICO AO DE OUTRO DIPLOMA LEGISLATIVO DECLARADO INCONSTITUCIONAL, EM SEDE DE CONTROLE ABSTRATO, PELA SUPREMA CORTE. INVIABILIDADE DE UTILIZAÇÃO, NESSE CONTEXTO, DO INSTRUMENTO PROCESSUAL DA RECLAMAÇÃO COMO SUCEDÂNEO DE RECURSOS E AÇÕES JUDICIAIS EM GERAL. RECLAMAÇÃO NÃO CONHECIDA. r
O efeito vinculante e a eficácia contra todos (“erga omnes”), que qualificam os julgamentos que o Supremo Tribunal Federal profere em sede de controle normativo abstrato, incidem, unicamente, sobre os demais órgãos do Poder Judiciário e os do Poder Executivo, não se estendendo, porém, em tema de produção normativa, ao legislador, que pode, em conseqüência, dispor, em novo ato legislativo, sobre a mesma matéria versada em legislação anteriormente declarada inconstitucional pelo Supremo, ainda que no âmbito de processo de fiscalização concentrada de constitucionalidade, sem que tal conduta importe em desrespeito à autoridade das decisões do STF. Doutrina. Precedentes. Inadequação, em tal contexto, da utilização do instrumento processual da reclamação. (STF, Rcl nº 5.442 MC/PE, Relator Min. Celso de Mello) r
Portanto, o efeito vinculante da decisão proferida em ADI ou ADC só se aplica aos Poderes Judiciário e Executivo, não afetando o Poder Legislativo. r
Ao contrário dos temas acima expostos, que já foram decididos pelo Supremo, outro ponto polêmico ainda está em pauta na Corte. Quanto a este, o STF ainda não pacificou sua jurisprudência, permanecendo pendente de julgamento. r
Tal controvérsia diz respeito à seguinte indagação: é possível analisar, em sede de reclamação, a constitucionalidade de lei de teor idêntico ou semelhante à lei que já foi objeto de controle abstrato de constitucionalidade perante o Supremo? r
Exemplificando: determinado dispositivo de lei estadual é declarado inconstitucional pelo Supremo, em sede de ADI ou ADC. É cabível reclamação contra decisão judicial que aplica dispositivo de lei estadual diverso, porém de teor idêntico ao declarado inconstitucional pelo Supremo? r
A polêmica está em debate na Corte, na Reclamação nº 4.219/SP, que já possui o voto de 9 Ministros. r
Os Ministros Joaquim Barbosa, Ricardo Lewandowski, Sepúlveda Pertence, Carlos Britto e Cármen Lúcia respondem à pergunta de forma negativa. Entendem que o efeito vinculante da decisão proferida em ADI ou ADC não alcança dispositivo de lei diverso, porém de teor idêntico. r
Tais Ministros não admitem a concessão de efeito vinculante aos “motivos determinantes” da decisão em controle abstrato de constitucionalidade. r
Já os Ministros Eros Grau, Cezar Peluso, Gilmar Mendes e Celso de Mello respondem à questão de modo afirmativo. Para eles, aplica-se a “teoria da transcendência dos motivos determinantes” à decisão tomada no controle abstrato de constitucionalidade, ou seja, os “fundamentos determinantes” da decisão proferida em ADI ou ADC possuem efeito vinculante. r
O que produz eficácia contra todos e efeito vinculante, nos termos do disposto no parágrafo 2º do artigo 102 da Constituição, é a interpretação conferida pelo Supremo à Constituição, além do seu juízo de constitucionalidade sobre determinado dispositivo de lei. Estão, portanto, todos, sem distinção, compulsoriamente afetados pelas conseqüências normativas de decisão proferida pelo STF em ADI ou em ADC. r
Assim, para estes Ministros, é possível que, em sede de reclamação, o Supremo analise a constitucionalidade de lei cujo teor é idêntico, ou mesmo semelhante, a outra lei que já foi objeto do controle abstrato de constitucionalidade perante a Corte. r
II-c) Reclamação para garantia da autoridade de súmula vinculante: r
A súmula vinculante surgiu com a Emenda Constitucional nº 45/2004, e está prevista no artigo 103-A, caput, da Constituição. r
Art. 103-A, caput, da CRFB/88. O Supremo Tribunal Federal poderá, de ofício ou por provocação, mediante decisão de dois terços dos seus membros, após reiteradas decisões sobre matéria constitucional, aprovar súmula que, a partir de sua publicação na imprensa oficial, terá efeito vinculante em relação aos demais órgãos do Poder Judiciário e à administração pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal, bem como proceder à sua revisão ou cancelamento, na forma estabelecida em lei. r
Essa mesma Emenda, que consagrou a súmula vinculante no âmbito da competência do Supremo Tribunal Federal, previu que a sua observância será assegurada pela reclamação constitucional. r
Art. 103-A, § 3º, da CRFB/88. Do ato administrativo ou decisão judicial que contrariar a súmula aplicável ou que indevidamente a aplicar, caberá reclamação ao Supremo Tribunal Federal que, julgando-a procedente, anulará o ato administrativo ou cassará a decisão judicial reclamada, e determinará que outra seja proferida com ou sem a aplicação da súmula, conforme o caso. r
A súmula vinculante foi regulamentada pela Lei nº 11.417/06, que assim dispõe em seu artigo 7º: r
Art. 7º. Da decisão judicial ou do ato administrativo que contrariar enunciado de súmula vinculante, negar-lhe vigência ou aplicá-lo indevidamente caberá reclamação ao Supremo Tribunal Federal, sem prejuízo dos recursos ou outros meios admissíveis de impugnação. r
§ 1º. Contra omissão ou ato da administração pública, o uso da reclamação só será admitido após esgotamento das vias administrativas. r
§ 2º. Ao julgar procedente a reclamação, o Supremo Tribunal Federal anulará o ato administrativo ou cassará a decisão judicial impugnada, determinando que outra seja proferida com ou sem aplicação da súmula, conforme o caso. r
O parágrafo 1º do indigitado dispositivo é de constitucionalidade bastante duvidosa. Isso porque a exigência de esgotamento da via administrativa, para o ajuizamento de reclamação contra ato administrativo, viola frontalmente o artigo 5º, inciso XXXV, da Constituição, que prevê o princípio da inafastabilidade do controle jurisdicional.
PERSIKE, Patrícia. A reclamação constitucional sob a recente ótica do STF. Disponível emhttp://www.iuspedia.com.br 23 abril. 2008.
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